Zakon odličan, implementacija zakona upitna

Piše: Mirela Pejaković Levstek

Ako shvaćate dvojezične ploče kao oznaku vlasništva teritorija, onda naravno da imate problem, ali ako ih shvaćate kao izraz multikulturalnog identiteta tog područja, onda ne biste smjeli imati problem jer je to dio našeg zajedničkog kulturnog identiteta

Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina jedan od najvažnijih dokumenata kojima se reguliraju prava nacionalnih manjina u Hrvatskoj i upravo je krajem 2022. godine napunio 20 godina postojanja i primjene. Ustavni zakon, kakav danas imamo, donesen je dok je Hrvatska pregovarala o ulasku u Europsku uniju. Do tada su prava manjina regulirana Ustavnim zakonom o ljudskim pravima i slobodama i pravima etničkih ili nacionalnih zajednica ili manjina, koji je donesen u decembru 1991. godine. Tim prvim zakonom jamčila su se ljudska prava i slobode, kulturna autonomija, razmjerno sudjelovanje manjina u predstavničkim i drugim tijelima, poseban status općinama u kojima pripadnici neke manjine čine natpolovičnu većinu, obrazovanje na jeziku i pismu nacionalnih manjina i tako dalje. U novom Ustavnom zakonu iz 2002. godine ugrađeni su novi standardi zaštite nacionalnih manjina: broj manjinskih zastupnika u Saboru povećava se s pet na osam, a manjine su dobile pravo biranja svojih predstavnika u tijelima lokalne i područne (regionalne) samouprave. Ustanovljena su i dva nova instituta: vijeća i predstavnici nacionalnih manjina u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave. Novost je bila i osnivanje Savjeta za nacionalne manjine, kojem je glavni zadatak osiguravanje sudjelovanja nacionalnih manjina u javnom životu Republike Hrvatske.

Predsjednik Savjeta za nacionalne manjine Aleksandar Tolnauer podsjeća da je usvajanje takvog zakona bio složen i zahtjevan proces s nizom problema, teškoća, prepreka, ali da se na kraju uspio izroditi kvalitetan zakonski okvir koji je već dvadeset godina osnova razvoja manjinske politike i temelj te manjinske politike. „Ta politika je imala uspone i padove, ali je nesporno postavljen jedan pravac koji je na kvalitetan način pozicionirao nacionalne manjine u hrvatskom društvu. Ili, kako ja to često kažem, zakon je omogućio ulazak manjina u politički, javni i kulturni život ove zemlje“, ističe Tolnauer.

Aleksandar Tolnauer

Dekanica Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci profesorica Vesna Crnić-Grotić također navodi da je zakon učinio pozitivne pomake, pogotovo ako se uzme u obzir da je prije 20 godina situacija bila teža što se tiče prava i promocije prava nacionalnih manjina. „Zakon je napravio jedan pravni okvir, podigao je razinu zaštite prava manjina na ustavni zakon, što znači da je donesen u postupku da se i može mijenjati u postupku koji zakon predviđa za ustavne zakone. Na taj način je zakon ojačao zaštitu položaja, prava, a i obveza pripadnika nacionalnih manjina“, kaže dekanica Crnić-Grotić. Ona dodaje da ovaj zakon moramo čitati u kombinaciji s drugim zakonima koji su usvojeni u tom istom kontekstu – Zakonom o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, gdje su posebna mjesta rezervirana za predstavnike pripadnika manjina, zatim Zakonom o uporabi pisma i jezika nacionalnih manjina, dakle – Ustavni zakon je samo dio slike zakonodavstva koja je posvećena zaštiti prava pripadnika nacionalnih manjina.

Zakon odličan, primjena upitna

Jedna od institucija koja upozorava na probleme s primjenom ovog zakona jest i Ured pučke pravobraniteljice. Pučka pravobraniteljica Tena Šimonović Einwalter ističe da je riječ o iznimno važnom zakonskom uređenju, i to ne samo za pripadnike nacionalnih manjina, već i za cijelu Hrvatsku. „I danas, a posebno u vrijeme kad je tek donesen, ovaj Zakon bio je u velikoj mjeri moderan i sveobuhvatan, na što možemo biti ponosni. No, kao što je dobro poznato, ključno pitanje svakog zakona je njegova primjena. I iako postoje područja u kojima je provedba Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina na zadovoljavajućoj razini, u dijelu njih to još uvijek nije slučaj pa su neka zajamčena prava nacionalnih manjina još uvijek teško ostvariva. Pri tome se prava pripadnika nacionalnih manjina te prava i interesi manjinskih zajednica ne ostvaruju samo kroz provedbu tog Zakona, već i kroz provedbu drugih zakona i strateških dokumenata. Osobito u tom kontekstu želim naglasiti važnost provedbe antidiskriminacijskog zakonodavstva, u prvom redu Zakona o suzbijanju diskriminacije, ali i načina na koji se kao država obračunavamo s govorom mržnje, zločinima iz mržnje itd., jer sve to zapravo treba u praksi zajednički sagledati. Pri tome je bitno naglasiti i da nisu sve nacionalne manjine suočene s istim problemima i u istoj situaciji – nisu suočene s istim stupnjem stereotipa i predrasuda u društvu, niti su u jednakom riziku od diskriminacije“, ističe pučka pravobraniteljica.

Tena Šimonović Einwalter
Tena Simonovic Einwalter, foto: Jovica Drobnjak

Gledajući specifično provedbu Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, ona ocjenjuje uglavnom dobrom situaciju u pogledu podrške kulturnoj autonomiji – ne samo u pogledu iznosa koji se za te potrebe osiguravaju, već i u pogledu dosega tih sredstava, s obzirom na to da se ulaže u široki raspon djelovanja – u knjižnice, nakladničku djelatnost, zaštitu kulturne baštine nacionalnih manjina, međunarodnu kulturnu suradnju i slično, i to kako kroz aktivnosti udruga, tak i kroz rad ustanova nacionalnih manjina. „S druge strane, u godišnjem izvješću Hrvatskom saboru ističemo područja u kojima već godinama ima poteškoća s ostvarivanjem prava. To se prije svega odnosi na zastupljenost među zaposlenima u upravi i pravosuđu, prava na službenu i javnu upotrebu manjinskih jezika i pisama, kao i prava na pristup javnim medijima i obrazovanju. Kad govorim o pravu na zastupljenost među zaposlenima u upravi i pravosuđu, iako je prema popisu stanovništva udio pripadnika nacionalnih manjina 6,2%, njihov udio među zaposlenima u tijelima državne uprave, stručnim službama i uredima Vlade RH iznosi tek 3,03%. Još jasnija slika vidljiva je na apsolutnim brojaka – tako su ova tijela od 2019. do 2021. raspisala javne natječaje i oglase za 3.409 izvršitelja, a na temelju poziva na pravo prednosti zbog pripadnosti nacionalnoj manjini zaposleno je sveukupno dvoje kandidata. Postotak pripadnika nacionalnih manjina među zaposlenima u pravosudnim tijelima iznosi 2,86% (dužnosnici u sudovima), 3% (službenici, namještenici i vježbenici u sudovima i državnim odvjetništvima) i 3,62% (dužnosnici u državnim odvjetništvima). U 2021. i 2021. su ova tijela raspisala javne natječaje i oglase za 1.449 izvršitelja, a na temelju poziva na pravo prednosti zaposleno ih je sveukupno četvero. Kod prava na službenu i javnu uporabu manjinskih jezika i pisama postoje teškoće posebno kad su u pitanju srpski jezik i ćirilica, dok je, primjerice, situacija potpuno drugačija kad je u pitanju talijanski jezik, koji su u ravnopravnu i službenu uporabu uvele čak i lokalne jedinice koje za to nemaju zakonsku obavezu“, upozorava pučka pravobraniteljica.

Stručnost prije svega

Tena Šimonović Einwalter ističe i da je Zakon utjecao i na podizanje svijesti o važnosti njegovanja identiteta i pripadnosti nacionalnim manjinama. „Istovremeno, na podizanju svijesti o važnosti manjinskih prava i o samim pravima i načinima njihovog ostvarivanja, itekako treba još raditi, i to i u pogledu samih pripadnika nacionalnih manjina, a i većinskog stanovništva. Ovo se dobro vidi upravo kod prava prednosti pri zapošljavanju iz čl. 22 Ustavnog zakona. S jedne strane vidimo da se ponekad pripadnici nacionalnih manjina pozivaju na pravo prednosti i tamo gdje ga nema, u širem javnom sektoru. S druge strane, u široj javnosti postoje zablude u odnosu na ovo pravo, pa se često pogrešno misli da je pripadnicima nacionalnih manjina zajamčena prednost pri zapošljavanju bez obzira na kvalifikacije i rezultat koji postignu na natječaju za posao. No, zapravo ovo pravo daje prednost kandidatu koji je pripadnik nacionalne manjine samo ako postigne najbolji rezultat na natječaju s još jednim ili više kandidata i ako se pri samoj prijavi pozove na ovu prednost. I samo ako u tom tijelu nije postignuta razmjerna zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina. Bitno je i reći da ova prednost nikada ne favorizira lošijeg kandidata, odnosno da manjinska pripadnost nikada nema prednost pred stručnošću. Kod ovakvih mjera osobito je bitno kako je mjera kreirana i kako se u praksi provodi, a i kako se o njoj komunicira – da ona dovodi do namjeravanog učinka u praksi te da nema zabluda o njoj jer one mogu voditi stvaranju animoziteta. A posebno je loše ako mjera u praksi zapravo ne proizvodi ozbiljniji učinak, a istovremeno postoje zablude o njoj kao daleko snažnijoj nego što ona jest“, upozorava Šimonović Einwalter.

Talačka pozicija manjina

Dekanica riječkog Pravnog fakulteta Crnić-Grotić smatra da bi instrumenti prinude kod primjene Zakona trebali bi biti ojačani. Ona upozorava da nisu sve nacionalne manjine u istom položaju. „Pojavljuje se problem srpske manjine gdje često imamo osjećaj da su druge manjine u nekakvoj talačkoj poziciji, jer lokalne vlasti ne žele dati neka prava srpskoj manjini, pa onda ne daju nikome drugome da ne bi ispalo da se ovi drugi diskriminiraju. To je jedna stigma koja je ostala na srpskoj manjini od Domovinskog rata i te se stigme moramo osloboditi. Država bi treba imati više aktivnosti i mjera pogotovo na području odgoja i obrazovanja kako bi se uklonile takve pozicije prema toj određenoj manjini“, smatra Crnić-Grotić.

Vesna Crnić-Grotić, foto Tomislav Krasnec, PIXSELL

Kako potaknuti lokalne razine na primjenu zakona, pitanje je na koje uglavnom nema odgovora jer nema propisanih sankcija. „Najočitije rješenje bilo bi propisivanje sankcija za one koji ne poštuju Ustavni zakon, ali vjerujem da je zapravo najbolje ići na dugoročna rješenja, a to je kreiranje politika koje će za cilj imati poticanje razumijevanja, suradnje, poštivanja i dijaloga. Tako se povećavaju pluralizam i tolerancija u društvu, kao i stupanj uvažavanja nacionalnih manjina“, poručuje pučka pravobraniteljica.

„Meni se čini kao da je većinski narod u nekakvom stalnom strahu da će ostati bez dijela svog identiteta ukoliko dopusti drugima da izgrađuju svoj poseban identitet. Ako shvaćate dvojezične ploče kao oznaku vlasništva teritorija, onda naravno da imate problem, ali ako ih shvaćate kao izraz multikulturalnog identiteta tog područja, onda ne biste smjeli imati problem jer je to dio našeg zajedničkog kulturnog identiteta. Naravno, to opet ovisi uvelike o lokalnim vlastima i o tome koliko su one spremne na toleranciju i na odustanak, rekla bih, političkog programa koji se gradi na isključivosti i na toj stigmatizaciji“, ocjenjuje Vesna Crnić-Grotić.

Ona podsjeća i da je Hrvatska prihvatila i dodatne međunarodne obaveze: Okvirnu konvenciju o pravima manjina Vijeća Europe, koju je prihvatilo 39 od tadašnjih 47, danas 46 država članica. Osim toga, Hrvatska je prihvatila i Europsku povelju za manjinske i regionalne jezike, kao jedna od 25 od 46 država članica Vijeća Europe. „Hrvatska jest učinila određeni zakonodavni napor da pojača zaštitu prava manjina. Ono gdje zakon, pa i svi ovi instrumenti imaju nedostatak to je ta implementacija koja često ovisi o onom jednom u tijelima vlasti koji hoće ili neće primijeniti sve odredbe. Tako često vidimo da se na razini lokalne uprave i samouprave, na razini gdje i jest implementacija najveća, najčešće događaju problemi, zato što nema neke efektivne mehanizme kako da prisili lokalnu upravu i samoupravu na primjenu zakona, ukoliko viša instanca iznad njega to ne učini. Kada je počeo problem s dvojezičnim pločama u Vukovaru, tadašnji ministar uprave Arsen Bauk pokrenuo je postupak ocjene ustavnosti Statuta, jer je to mogao u okviru zakona. Međutim, kasniji ministri nisu se više koristili tim mehanizmom i onda se situacija zakomplicirala pa je došlo do Ustavnog suda, gdje su bile i one inicijative za referendum i još svašta, samo da se osujeti primjena Ustavnog zakona“, objašnjava Crnić-Grotić.

Pokušaji promjene Zakona primarno radi dokidanja prava, nisu uspjeli, no i dalje ostaje pitanje treba li i što mijenjati u zakonu kako bi on bio kvalitetniji. „Složila bih se sa stavom Odbora stručnjaka o primjeni Europske povelje o regionalnim i manjinskim jezicima i Savjetodavnog odbora za Okvirnu konvenciju, o tome da je zakonski prag za ostvarivanje prava na ravnopravnu službenu uporabu jezika i pisma, od najmanje trećine stanovništva, zapravo previsok. Istina je da taj prag ne brani jedinicama lokalne samouprave da se samoinicijativno odluče za takav korak, što ih je 20-ak i učinilo. Međutim, s obzirom na sve, ukoliko se želi osigurati značajnije ostvarivanje prava na ravnopravnu službenu uporabu jezika i pisma, smatram da bi dobar način za to zapravo bio smanjivanje praga za ostvarivanje ovog prava, kako bi bilo dostupno i u jedinicama u kojima živi manje od trećine, ali i dalje značajan broj pripadnika nacionalnih manjina“, pojašnjava pučka pravobraniteljica Tena Šimonović Einwalter.

 

 

Tekst je sufinanciran sredstvima Fonda za poticanje pluralizma i raznovrsnosti elektroničkih medija Agencije za elektroničke medije


Ako imate prijedlog teme za nas, javite se na portal@privrednik.net

Pratite P-portal i na društvenim mrežama: