Razgovor s Dr. Mirkoom Klarićem, docentom na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta u Splitu

Sve su češći primjeri raznoraznih analiza novog ustrojstva lokalne i regionalne samouprave u Republici Hrvatskoj koja nas sasvim sigurno čeka ulaskom u EU čime bi se smanjio nagomilan broj općina, gradova i županija, povećala efikasnost državnog aparata i pojačali financijski prihodi.

Sadašnji, po mnogima preskup sustav od 429 općina, 127 gradova i 21 županije, sa čak 60.000 zaposlenih prevelik su uteg na leđima hrvatskih poreznih obveznika i hrvatske privrede. Kao kriteriji reorganizacije spominje se za općine najmanje 2.000 stanovnika, za gradove 10.000, dok za velike gradove 35.000 i regije 800.000 stanovnika.

Zbog navedenih brojki, rezultati ovogodišnjeg popisa stanovništva iznimno su važni jer za mnoge sredine bit će od presudne važnosti za njihov opstanak. U nimalo optimističnoj situaciji jedinice lokalne samouprave stalno su pod udarom koji im neprestano smanjuje prihode, a povećava nove obaveze što u konačnici sveukupno otežava financiranje i funkcioniranje. U nerazvijenim i opustošenim općinama i gradovima na području od posebne državne skrbi, situacija je još teža. O problemima i budućnosti lokalne i regionalne samouprave razgovarali smo sa stručnjakom za javnu upravu sa splitskog Pravnog fakulteta dr. Mirkom Klarićem. 

Koliko je, i pored činjenice da smo pred samim ulaskom u EU, koalicijska Vlada stvarno zagrebala u osjetljivo područje nesređene i kaotične javne uprave?

Koalicijska Vlada je odradila uistinu veliki posao vezan za normativnu regulaciju glede pristupanja Hrvatske EU. U tom smislu donesen je novi zakonodavni okvir, koji bi trebao osigurati sukladnost pravnog poretka Hrvatske evropskom pravnom poretku. Međutim, ovdje moram biti pomalo kritičan i kazati kako koalicijska Vlada nije u dovoljnoj mjeri pripremila javnu upravu za priključenje EU. Dapače, usprkos tome što postoji pravni okvir koji regulira niz društvenih odnosa u društvu, svjedoci smo nefunkcioniranja pravne države i nepoštivanja zakona i drugih propisa. Mislim da je tu javna uprava zatajila, jer se upravo od nje očekuje da osigura provedbu političkih odluka, sadržanih u zakonu i drugim propisima. Na žalost, čitav niz propisa, zbog izostanka te provedbe, ostaje mrtvo slovo na papiru.

Reforma javne uprave

Što očekuje sljedeću Vladu? Koji scenarij nećemo moći izbjeći i koliko je on crn za jedinice lokalne samouprave?

Sljedeću Vladu očekuje temeljita reforma javne uprave, i to posebice onog dijela koji zovemo javni sektor i javne službe. Najveći problem javne uprave, koji su jedan od glavnih generatora i gospodarske i političke nestabilnosti su javna poduzeća, ili preciznije, trgovačka društva u vlasništvu države (HEP, željeznica, vode, šume, ceste, autoceste, linijski brodari, ACI…). Njihova je vrijednost golema, ali se s njima neracionalno upravlja, pa umjesto da to budu pokretači razvoja društva, oni postaju jedan od ključnih problema društva. Da bi se osigurao nov gospodarski rast i razvitak Hrvatske, bit će nužno napraviti korjenite promjene upravo u ovom segmentu, te postaviti ovaj dio javne uprave na zdrave temelje. Što se pak tiče jedinica lokalne samouprave, moguće je da će uslijediti reforma lokalne i regionalne samouprave, koja će dovesti do manjeg broja županija, koje će obuhvaćati veća područja, a po broju stanovnika odgovarati europskim statističkim regijama. Ovakav scenario bi vrlo vjerojatno doveo i do smanjivanja broja gradova i općina, i njihovog međusobnog spajanja..

Vlada Jadranke Kosor donijela je Zakon o plaćama u lokalnoj i područnoj samoupravi kojeg su općine i gradovi oštro kritizirali kako samo pogoršava i onako tešku financijsku situaciju a ne rješava vodeći problem.

Mislim da ovaj Zakon nije riješio temeljno pitanje, a to su izvori financiranja jedinica lokalne samouprave. Neki su stručnjaci s područja javne uprave prilikom donošenja ovog Zakona prigovarali kako se njegovim donošenjem ne vodi dovoljno računa o autonomiji jedinica lokalne samouprave, a koja počiva na odredbama Europske povelje o lokalnoj samoupravi, čija je potpisnica i Republika Hrvatska. Po svojoj prirodi to je međunarodni sporazum, i samim time ima i nadzakonsku pravnu snagu.

Gledajući sa strane, po velikom broju općina, gradova i županija mogli bi reći da živimo u decentraliziranoj državi. Zašto dolazi do takvog apsurda?

Ovlasti koje imaju općine i gradovi su vrlo male, odnose se uglavnom na komunalne djelatnosti i prostorno uređenje, a njihovi izvorni proračuni često puta nisu dovoljni niti za njihovo osnovno financiranje, a kamoli za nekakve ozbiljnije aktivnosti. Porezni je sustav, koji prati financiranje jedinica lokalne samouprave zapravo vrlo dobar i rađen je po uzoru na Njemačku. Činjenica je da smo relativno nerazvijena zemlja, čiji građani imaju nizak dohodak, tako da ni porezni prihodi nisu dovoljno veliki da bi na odgovarajući način pratili aktivnosti jedinica lokalne samouprave. S druge strane, prihodi od poreza na dodanu vrijednost i trošarine su prihod državnog proračuna, i putem njih se ubere golema većina javnih prihoda Hrvatske, koji onda služe za finaciranje goleme većine javnih potreba, pa je i to pokazatelj visoke centraliziranosti hrvatskog upravnog sustava.

«Višak» općina i županija

Zašto je nastao taj «višak» općina polovinom devedesetih?

Ovaj, kako kažete «višak» općina nastao je kao rezultat nastojanja značajnog broja mjesnih odbora, a ranijih mjesnih zajednica u bivšem političkom sustavu, da dobiju status jedinice lokalne samouprave, jer ih položaj i organizacija mjesnog odbora u okviru neke jedinice lokalne samouprave nisu zanimali. Ovo svoje nastojanje pravdali su okolnošću da će dobivanjem statusa jedinice lokalne samouprave lakše riješiti u prvom redu neriješena komunalna pitanja, poput javne rasvjete, asfaltiranja cesta, izgradnje nogostupa, izgradnje vodovodne i kanalizacijske mreže, izgradnje škola i vrtića i sl. Jedan dio tako osnovanih jedinica lokalne samouprave u tom je smislu čak bio i uspješan.

Da ne spominjemo samo općine i gradove. Koliko je opravdano postojanje 21 županije? Možemo li govoriti o «nepotrebnim» i rastrošnim županijama?

Što se pak tiče županija, njihov položaj i uloga u hrvatskom sustavu lokalne i regionalne samouprave ni do danas nisu baš u potpunosti definirani. Kao razlog njihova osnivanja često se navodi povijesno ustrojstvo Banske Hrvatske, i okolnost da su županije tada bile okosnica njezina teritorijalnog ustrojstva. Valja ipak voditi računa i o povijesnom kontekstu, te reći da je takvo ustrojstvo bilo odraz gospodarskih, društvenih pa i prometnih prilika onog vremena.  Stajalište je struke da ovako ustrojene županije teško da mogu preuzeti na sebe značajniji opseg poslova u slučaju daljnje decentralizacije zemlje. Iznimke bi možda bile županije s gradovima koji i danas predstavljaju jaka gospodarska, kulturna i intelektualna središta.

Za formiranje regije potreban je minimum od 800.000 stanovnika. Ispunjava li plan regionalizacije Hrvatske na pet regija taj kriterij?

Koliko vidim, vaše je pitanje usmjereno ka formiranju takvog oblika regije  koji bi bio sukladan NUTS 2 regijama, koje zagovara EU, i koje su osnova za povlačenje sredstava iz europskih fondova. Ukoliko bi se taj plan dosljedno poštovao i primjenjivao, s obzirom na broj stanovnika u Hrvatskoj, moglo bi se ustrojiti pet regija, koje bi imale više od 800.000 stanovnika. Ovdje valja voditi računa i o depopulaciji Hrvatske, pa bi se, ukoliko bi se željelo implementirati ovaj model ustroja zemlje, moglo razmišljati i o podjeli Hrvatske na četiri regije, kako se na duži rok ne bi mijenjalo teritorijalno ustrojstvo zemlje. Također se mora voditi računa da je za provođenje regionalizacije potrebno mijenjati Ustav RH ili pak u okviru postojećeg organizacijskog modela, koji je naveden u Ustavu RH, provesti novo teritorijalno ustrojstvo zemlje, na način da se postojeće županije spoje u četiri do pet velikih županija, koje bi po broju stanovnika odgovarale NUTS 2 regijama.

Korištenje EU fondova

Da li navedena regionalizacija, u doba kada se sve mjeri ekonomskom isplativošću, a ne socijalnom opravdanošću, osigurava ravnopravan položaj današnjeg područja od posebne državne skrbi koji je dosta siromašniji, nerazvijeniji od drugih dijelova, a čini jednu trećinu teritorija Republike Hrvatske?

Navedena regionalizacija mogla bi osigurati ravnopravan položaj današnjeg područja od posebne državne skrbi, jer bi tako formirane regije imale upravne i materijalne kapacitete koji bi osigurali korištenje fondova EU, a posebno ona sredstva koja su namijenjena regionalnom razvoju i smanjivanju gospodarskih rezlika između regija. Time bi se odgovornost za gospodarski uravnotežen razvoj u velikoj mjeri prebacila sa središnje vlasti na regionalne vlasti, a i regionalna bi vlast bila bliža građanima, i možda čak i odgovornija, nego je to sada slučaj u situaciji kad s većinom javnih resursa raspolaže središnja državna vlast, pa se čelnici na lokalnoj razini često vade na to da nemaju dovoljan utjecaj na Vladu, kako bi promicali svoje razvojne projekte u lokalnoj zajednici.

Kako izvesti sve te reforme da ne nastradaju opet siromašni krajevi koji su ipak putem svojih jedinica lokalne samouprave koliko-toliko imale priliku poboljšati svoju infrastrukturu, što s nivoa mjesnih zajednica sasvim sigurno ne bi ostvarile?

Davno su već definirani objektivni parametri i kriteriji temeljem kojih se određuje ustrojstvo jedinice lokalne samouprave. U slučaju rijetko naseljenih i gospodarski nerazvijenih područja, važan faktor za njihovo osnivanje ili pak zadržavanje je geografski ili prirodni faktor, ekonomsko-tehnički faktor te faktor urbanizacije. Laičkim rječnikom rečeno, neke je jedinice lokalne samouprave potrebno zadržati iz prostog razloga jer su nužne za gospodarski razvoj nekog pasivnog područja, naprosto moraju pokriti određeni prostor iako je on rijetko naseljen, te su nužne kako bi stvorile minimalne društvene i gospodarske preduvjete za ostanak ili čak povratak građana na te prostore.

Što će biti s općinama poput Gračaca, Donjeg Lapca, Dvora, tradicionalnih općina s velikom teritorijalnom površinom, malim brojem stanovnika, rijetkom naseljenošću, a čije se funkcioniranje osigurava iz državnih dotacija?

U ranijem sam odgovoru naveo kako postoje različiti kriteriji na temelju kojih se ustrojavaju općine. Prema tome, iako kriterij samoodrživosti igra značajnu ulogu kod formiranja jedinica lokalne samouprave, on nije presudan. Naime, općina je određena i geografskim ili prirodnim faktorom. Prema tome, određena jedinica lokalne samouprave limitirana je i svojom teritorijalnom površinom. Kako one u prvom redu zadovoljavaju lokalne javne potrebe, očito da i veličina prostora, neovisno o malom broju stanovnika koji ga nastanjuje, predstavlja limitirajući faktor. Kako se organizacijom lokalne samouprave treba pokriti prostor države na način da su lokalne javne usluge dostupne lokalnom stanovništvu, očito je da općine poput Gračaca, Dvora i Donjeg Lapca treba sačuvati, kako bi se optimalno pokrio teritorij Hrvatske. Pri tom je dužnost državnih vlasti, ili u slučaju novog teritorijalnog ustroja, regionalnih vlasti, da osiguraju sredstva dostatna za njihovo normalno funkcioniranje.   

Ravnomjeran gospodarski razvoj

Koliko je država u protekloj deceniji svojim mjerama pomogla, a koliko odmogla tim krajevima i koliko su oni u svemu tome spremni za EU?

Država navedenim krajevima svojim mjerama nije dovoljno pomogla, jer nije osigurala pretpostavke za razvoj gospodarstva i otvaranje radnih mjesta, čime se nisu stvorili uvjeti za ostanak radno aktivnog stanovništva na tim područjima. Mislim također kako navedeni krajevi nisu u dovoljnoj mjeri spremni za ulazak u EU, jer nemaju sustavnu politiku i mehanizme povlačenja sredstava iz EU fondova, što u budućnosti može dovesti do daljnjeg napuštanja tih krajeva od strane radno sposobnog stanovništva. Držim da bi država trebala putem nekakve državne razvojne agencije osigurati logističku potporu tim krajevima, kako bi što lakše i bezbolnije mogli aplicirati fondovima EU za svoje lokalne razvojne projekte.

Prijeti li opasnost da se ponovo dogodi neka vrsta centralizacije i dominacije unutar pojedinih regija na račun njenih siromašnih dijelova jer mnogi ističu da je naivno očekivati da će formalni preustroj automatski značiti i ravnomjerni razvoj?

Na to pitanje je teško dati odgovor, jer takvu situaciju u ovom trenutku imamo samo hipotetski. Naravno da uvijek u političkom procesu može doći do prevladavanja nekih interesa na uštrb drugih. S druge strane, držim da je svaka odgovorna politička vlast duboko svjesna važnosti što ravnomjernijeg gospodarskog razvoja cijelog područja zemlje, a posebice njenih slabo razvijenih i slabo naseljenih dijelova.

Kako je regionalna politika riješena u EU?

Regionalna politika u zemljama članicama EU nije svugdje ravnomjerno riješena. Dakle ona ovisi od zemlje do zemlje. Neke zemlje uopće nemaju regionalnu podjelu zemlje kao Slovenija i Irska. Ono što im je zajedničko je postojanje fondova EU namijenjenih za regionalni razvoj. Zbog toga je EU inicirala osnivanje statističkih prostornih jedinica (tzv. NUTS), koje služe kao teritorijalna podloga za povlačenje sredstava iz fondova EU. Postojeća je teritorijalna podjela Hrvatske, sukladno statističkoj nomenklaturi EU je NUTS 1 (cijela Hrvatska), NUTS 2 (Sjeverozapadna Hrvatska, Središnja i Istočna (Panonska) Hrvatska i Jadranska Hrvatska), NUTS III (županije) i LAU 2 (gradovi i općine).

Koja bi europska zemlja bila dobar primjer za rješavanje naših problema u sektoru lokalne, područne samouprave i kompletno javne uprave?

Mislim da bi dobar primjer bile Njemačka i Austrija. Iako su obje federalne države, njihove federalne jedinice u prvom redu imaju regionalni karakter. Njemačka i Austrija su decentralizirane države, s jakom ulogom lokalne samouprave. Njemačka i austrijska javna uprava su primjer uzorno uređenog sustava. Osim toga, njihov model nam je dosta blizak, jer su počeci razvoja hrvatske javne uprave, kao i njezino funkcioniranje bili odraz načela i pravila koja su razvijena u upravnim, pravnim i političkim sustavima zemalja njemačkog govornog područja, u prvom redu Austrije, ali i Njemačke.

Share on facebook
Share on twitter
Share on whatsapp
Share on email